2017年11月10日 星期五

【人民提起課予義務訴訟必須有公法上請求權】(052)

案例:
艾台生非常喜愛臺灣的老房子,他覺得小時候常去治療蛀牙的楊牙醫師診所,是日治時期所建造,具備當時流行的日式洋房建築特色,而且裡面的家具擺設也是當時的設計,能表現濃濃的台日混合風格,如果能當成古蹟保存,對於後人研究並瞭解日治時期臺灣民間建築及文化,一定有很大的貢獻。艾台生興致勃勃地向當地市政府提報楊牙醫師診所為古蹟,經過當地市政府的古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會(以下簡稱委員會)現場勘查並作成會紀錄,認為楊牙醫師診所沒有被提報為古蹟的必要,而做成不予列冊追蹤的決定,並將決定及會紀錄以函文通知艾台生。艾台生相當不服氣,認為委員會看走眼,於是循序提起行政訴訟,依文化資產保存法第14條第1項規定,請求當地市政府應作成將楊牙醫師診所予以列冊追蹤的處分。請問艾台生的請求有理由嗎?

答:
依行政訴訟法第5條第2項規定:「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,予以駁回,認為其權利或法律上利益受違法損害者,經依訴願程序後,得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」必須人民對於行政機關享有請求作成行政處分的公法上請求權為前提,否則人民提起課予義務訴訟即因欠缺公法上的請求權基礎,而不應准許其提起課予義務訴訟。又人民是否有請求行政機關作成行政處分的公法上請求權,依司法院釋字第469號解釋理由書的說明,是規範保護說為基礎,也就是法律明確規定特定人得享有權利;或對符合法定條件而可得特定之人,授予向行政主體或國家機關為一定作為的請求;或是法律雖然是為公共利益或一般國民福祉而設的規定,但就法律的整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知也有保障特定人的意旨為判斷標準。因此,須法律規定經綜合判斷後有保障特定人的意旨時,該特定人才能依法提起救濟。
再依文化資產保存法規定,古蹟的指定需經過下列程序:(一)建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟(同法第17條第2項),或由個人、團體向主管機關提報具古蹟價值者之內容及範圍(同法第14條第1項);(二)主管機關依法定程序審查後,列冊追蹤(同法第14條第1項);(三)經列冊追蹤後,為暫定古蹟,主管機關依同法第17條第1項規定,經審查指定為國定、直轄市定或縣(市)定古蹟後辦理公告。而主管機關辦理古蹟指定的基準及相關審查程序,則規定於古蹟指定及廢止辦法。由上開規定可知,只有建造物所有人得提出古蹟指定的申請,這是因為古蹟指定對所有人的財產權益影響甚大;建造物所有人以外的人並不能「申請古蹟指定」,只能「提報」具古蹟價值者供主管機關參考。所謂「提報」,只是促請主管機關發動審查程序的事實行為,至於主管機關是否啟動審查程序或最終審議結果為何,均屬於主管機關的職權,提報人並不因提報而當然取得公法上的權利,也沒有任何權利或法律上利益受到損害。所以就算主管機關審查後認為提報人所提報的建造物不具古蹟價值,沒有列冊追蹤的必要,而以函文通知提報人。該函文只是主管機關對提報人說明審查過程及結果的事實敘述,並非行政處分;提報人並沒有向主管機關請求將建造物列冊追的公法上請求權存在。
本題的艾台生並不是楊牙醫診所這個建物的所有人,他向當地市政府提報楊牙醫師診所為古蹟,只是促請當地市政府發動審查程序的事實行為,而當地市政府經過委員會現場勘查並作成會紀錄,認為楊牙醫師診所沒有被提報為古蹟的必要,而做成不予列冊追蹤的決定,都屬於當地市政府的職權,艾台生並無請求作成應予列冊追蹤的權利,他本身也沒有權利或法律上利益受損害的情形。所以當地市政府通知艾台生不予列冊追蹤的決定及會紀錄的函文,並非行政處分,艾台生提起行政訴訟,請求判決當地市政府應作成將楊牙醫師診所列冊追蹤的處分,並沒有理由。

相關法規:

行政訴訟法第5條第2
人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,予以駁回,認為其權利或法律上利益受違法損害者,經依訴願程序後,得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
文化資產保存法第14
①主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價值者之內容及範圍,並依法定程序審查後,列冊追蹤。
依前項由個人、團體提報者,主管機關應於6個月內辦理審議。
經第1項列冊追蹤者,主管機關得依第17條至第19條所定審查程序辦理。
最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41判例意旨
所謂行政處分,係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為,此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述(或通知)或理由之說明,既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果,自非行政處分,人民即不得對之提起訴願。